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貴州精準扶貧脫貧攻堅工作實踐對青海扶貧工作的啟示

編者按:為學習借鑒貴州扶貧工作經驗,圍繞青海省扶貧開發工作建務實之言,切實履行參政黨職能,2016年4月22日—29日,由青海省政協副秘書長、民建青海省委專職副主委王建民,民建青海省委秘書長盧軍帶隊,民建青海省委調研組一行赴貴州省調研精準扶貧工作。調研組先后赴貴陽花溪區、畢節黔西縣、織金縣和遵義仁懷市、遵義縣、湄潭縣、鳳崗縣等縣市的美麗鄉村、產業扶貧基地、生態移民安置點等精準扶貧現場,聽取了當地政府、政協、扶貧辦、民建組織和村鎮等負責人對精準扶貧工作經驗的介紹交流,現將調研形成的報告報省委供參考。

 

貴州作為祖國西南一個集貧困地區、民族地區、石漠化地區為一體的多民族交匯融合的內陸省份,是全國扶貧攻堅的主戰場。按照國家每年2300元扶貧標準,2015年,貴州省有農村貧困人口493 萬,占全國總數的8.8%。 “十二五”以來,貴州省堅定不移地把扶貧開發作為統籌城鄉發展、保障和改善民生、實現全面小康的戰略舉措,以創建全國扶貧攻堅示范區為載體,扎實推進“33668”扶貧攻堅行動計劃,實施精準扶貧脫貧“1+10”配套文件,創新扶貧體制機制,全力實施精準扶貧,扶貧開發工作取得明顯成效,探索積累了開展扶貧脫貧工作的寶貴經驗。

一、貴州省精準扶貧工作的主要經驗與做法

(一)認識到位,制度到位

1、精準識別,夯實扶貧基礎。按照“把貧困人口找出來,把幫扶措施落到位、把黨的政策送到家”的要求, 貴州省堅持“標準參考、民主評估、程序退出、動態管理”的原則,啟動地毯式、拉網式全面普查,對建檔立卡貧困人口進行核實,全面摸清貧困底數、深入分析致貧原因,切實做到精準幫扶。在定量上制定貧困線參考數據,在定性上通過“四看法”(一看房、二看糧、三看勞動能力強不強、四看家中有沒有讀書郎),重點圍繞“兩不愁、三保障”,嚴格實行“兩公示、一公告”的程序,對貧困村、貧困戶進行精準化識別、針對性扶持和動態化管理。

2、政策精準,打好政策組合拳。貴州省出臺了《關于堅決打贏扶貧攻堅戰確保同步全面小康的決定》等“1+10”配套文件,明確全省精準扶貧的奮斗目標、著力重點和具體措施。通過加強頂層設計,強化配套發力,構建起科學治貧的政策支撐體系,實施基礎設施建設扶貧行動、實施產業和就業扶貧行動、實施扶貧生態移民行動、實施教育扶貧行動、實施醫療健康扶貧行動、實施財政金融扶貧行動、實施社會保障兜底扶貧行動、實施社會力量包干扶貧行動、實施特困地區特困群體扶貧行動。

3、精準切入,實施脫貧攻堅計劃。全面實施結對幫扶、產業扶持、教育培訓、農村危房改造、扶貧生態移民、社會保障“六個到村到戶”和“小康水、小康電、小康路、小康訊、小康房、小康寨”基礎設施建設,推動幫扶資源到村到戶。如貴州省最有特色的“33668”脫貧攻堅計劃,“33”是“從2015年到2017年,用3年時間減少300萬貧困人口”;“66”是“深入實施精準扶貧‘六個到村到戶’,完成‘六個小康建設’任務”;“8”是實現貧困縣農村居民人均可支配收入8000元以上。

4完善扶貧項目與貧困農戶的利益鏈結機制。2011年,貴州省實施扶貧系統財政專項扶貧資金股份合作試點工作,總結出六盤水“農村資源變股權、資金變股金、農民變股民”的“三變”實踐經驗,激發了精準扶貧的內生動力。探索貧困地區產業發展基金扶貧的新路徑,大力推行小額信用貸款, 僅2015年,全省投入財政扶貧資金2.16億元,引導銀行向貧困地區發放小額信用貸款76億元,拓寬了扶貧融資渠道。將創建十大扶貧攻堅示范縣與“減貧包干試點”融合,打造扶貧產業,實現扶貧產業基地、扶貧園區、加工銷售和貧困農戶利益鏈接機制有機結合,推動了區域發展、產業扶貧、到村到戶高度融合。

(二)目標明確,責任到位

1、改變考核方式和標準,采用不唯GDP考核導向。2014年,貴州省出臺《貴州省貧困縣扶貧開發工作考核辦法》,建立以精準扶貧為導向的考核機制和差異化的考核評價指標體系。把減少建檔立卡貧困人口數量、提高建檔立卡貧困人口收入和改善貧困地區生產生活條件作為考核縣黨政班子和領導干部的重要內容,弱化GDP指標權重;對地處重點生態功能區、不具備新型工業化發展條件的貧困縣取消GDP考核,圍繞扶貧開發的權重設置占整個考核體系的80%以上,使貧困縣領導干部樹立“民生為大、面子事小”的執政理念。

2、脫貧攻堅考核精準,全面提升貧困群眾的福祉。近年來,貴州省先后出臺實施了《貴州省市縣兩級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》《關于建立工作目標、崗位責任、正向激勵保障、負向懲戒約束“四位一體”從嚴管理干部機制的意見》《貴州省貧困縣扶貧開發工作考核辦法》,將扶貧開發成效作為貧困縣干部選拔任用、年度考核及獎懲的重要依據。此外,貴州省還印發了《貴州省脫貧攻堅工作督查實施辦法》《貴州省脫貧攻堅問責辦法》,將督查檢查作為促進精準扶貧工作的有效手段,通過督查發現問題,倒逼工作。

3、明確“一把手”工程,駐村幫扶責任落實。貴州省成立專門的省扶貧開發改革專項小組和專題組,由省委、省政府分管領導和省委組織部長擔任組長、副組長。每年初層層簽訂扶貧責任狀,將全年減貧任務和“減貧摘帽”等扶貧攻堅重大事項分解落實。全省39名省級領導分別定點聯系1個扶貧工作重點縣、1個貧困鄉鎮,一定3年。選派11590個扶貧工作隊、55864名干部開展駐村幫扶,對全省所有貧困村、貧困戶實現全覆蓋。對軟弱渙散、發展滯后的村,精準選派優秀年輕干部擔任村第一書記,并按每村2萬元標準建立幫扶資金,提高工作隊履職能力。駐村幫扶要求做到“五個精準”、“四個全程參與”,強化駐村工作隊“管道功能”。即精準掌握貧困狀況、精準落實幫扶措施、精準宣傳惠農政策、精準調處矛盾糾紛、精準建強基層組織;全程參與項目申報、項目實施、項目監管、項目評估。

(三)全力實施“造血式”產業扶貧

“十二五”以來,貴州省大力打造扶貧產業,投入大量扶貧資金扶持發展貧困地方優勢產業,累計投入產業化財政專項扶貧資金66.5億元,實現總產值813億元。

1、夯實基礎建設,找齊扶貧短板。對貴州最直接的描述應是那句“天無三日晴、地無三里平、人無三分銀”的老話。但這次貴州之行,將這種印象徹底顛覆。在扶貧工作中,貴州嚴格按照“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設六項行動計劃要求,加快基礎設施建設,為全面建成小康社會打下堅實基礎。特別是在交通建設方面,以烏蒙山區集中連片特困地區為主戰場,出臺特殊支持政策,全力推動交通基礎設施先行“脫貧”,短時間內打通了經濟發展的大動脈,實現了縣縣通高速公路,鄉鄉通油路、有客運站的目標,補齊了脫貧攻堅“最短板”。

2、農業產業扶貧拔窮根。貴州各地堅持把培育特色主導產業作為打贏脫貧攻堅戰的根本途徑,著力構建政府引導、市場主導,市場經營主體與貧困戶共同參與特色主導產業發展的合作模式。如貴州省畢節市自“十二五”以來,加快發展現代山地特色高效生態農業,累計投入扶持產業項目財政專項扶貧資金100 億元,實施到村產業項目4 萬多個。通過大力發展優質菜、果、茶、藥、薯和牛、羊為重點的特色生態產業,建設了一批高產高效綠色農產品基地。再如遵義市,重點打造馬鈴薯商品薯、高山冷涼蔬菜、山地生態畜牧業、特色經果林、中藥材、高山生態有機茶等六大特色農業板塊經濟區。全省已初步形成了“東油西薯、南藥北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊” 的農業產業格局。

3、旅游產業扶貧方興未艾。貴州各地旅游資源豐富,丹青赤水、阿西里西大草原、韭菜坪自然風光聞名天下。在扶貧攻堅工作中,貴州各地依托當地自然風光,以旅游產業化統攬新型工業化、綠色城鎮化、農業現代化建設。全力做好全域旅游“全景式打造”、“全社會參與”、“全產業發展”、“全方位服務”、“全區域管理”五篇文章,推進旅游與經濟發展、社會管理、民生事務深度融合;著力實施“旅游+行動計劃”,大力發展鄉村旅游、觀光農業,扎實開展旅游扶貧工作,帶動貧困群眾由旅游發展的旁觀者、局外人變為參與者和受益人。

(四)精準實施移民、教育、醫療和社會保障扶貧

1、生態移民“挪窮窩”。按照“搬得出、留得住、能就業、有保障”的要求,貴州從2012年起,對深山區、石山區、高寒山區以及不具備生存條件的地質災害易發區47.71萬戶204.3萬人實施扶貧生態移民搬遷。十二五期間,完成扶貧生態移民搬遷14.8萬戶,實現62萬人口“挪窮窩”。在“十三五”期間,貴州計劃完成搬遷貧困人口142萬人。

2、教育扶貧“拔窮根”。貴州省把教育作為挖窮根的治本之策,專門出臺《貴州省三大集中連片特殊困難地區教育扶貧工程實施方案》,將教育工程建設成效、義務教育鞏固率、高中階段毛入學率等內容納入貧困地區黨政領導干部實績考核指標,著力阻斷貧困代際傳遞。2015年秋季學期,貴州省在全國率先出臺政策,針對在高中至本科階段就讀的農村建檔立卡貧困戶子女,啟動實施教育精準扶貧學生資助工作;對普通高中和中職學校農村貧困學生實施“兩助三免(補)”,即提供國家助學金、扶貧專項助學金、免除(補助)學費、住宿費、教科書費;對高校(含高職)貧困生實施“兩助一免(補)”,即提供國家助學金、扶貧專項助學金,免除(補助)學雜費。

3、醫保社保兜底“保基本”。扶貧、民政、衛計部門探索通過基本醫療保險、大病保險、醫療救助“三重醫療保障”,遏制和減少農村“因病致貧、因病返貧”。為確保無業可扶、無力脫貧的群體實現同步小康,貴州提出“低保、扶貧標準合一”,擬在2016年,將“兩無”貧困人口實行制度兜底,將50萬可能返貧的人口及時納入保障范圍,并通過持續提高保障標準,確保困難群眾的基本生活水平與全面小康社會相適應。

(五)各炒一盤菜、共辦一桌席”整合資源強力推進精準扶貧

貴州堅持“渠道不亂、用途不變、各負其責、各計其功”的工作思路,整合專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等各類資金資源,協同推進政府、市場、社會“三位一體”大扶貧格局。

1、全力開展“三類幫扶”。一是對口幫扶。國家8個沿海發達城市對口幫扶,著力在園區共建、扶貧攻堅、職業教育、人才交流、引企入黔、文化旅游等方面加強合作,實現共同發展。二是定點幫扶。31個中央單位對50個重點縣開展定點扶貧。三是掛鉤幫扶。101個省直部門對88個縣整體掛鉤幫扶。2014年,在46個重點縣127個鄉鎮,集中投入12.7億元財政扶貧資金,整合部門資金50億元。

2、著力整合“四類資源”。一是整合涉農資金資源。以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺,在10個取消GDP考核縣和10個有整合工作基礎縣,開展涉農資金整合試點,集中解決貧困地區突出問題。二是整合部門幫扶資源。推進省領導集團幫扶、部門“定、幫、聯、駐”、省內區域內結對幫扶、駐村幫扶,做到不穩定脫貧,隊伍不撤,干部不換。三是整合金融扶貧資源。發揮財政扶貧資金杠桿作用,利用人民銀行支農再貸款,開展小額信貸金融扶貧試點,探索農村“四權”抵押方式,建立陽光共濟產業發展基金,擴大扶貧資金融通總量。四是整合社會幫扶資源。完善社會扶貧導向機制,探索民營企業參與扶貧開發模式。

(六)利用大數據、互聯網推進扶貧開發工作

一是通過大數據精準識別貧困人口。2014年,貴州在精準識別貧困對象錄入數據庫的基礎上,建成省級精準扶貧信息平臺,運用GPS技術等信息化手段對扶貧項目進行全過程監管,上下聯通、信息共享,對貧困人口、扶貧項目和扶貧資金實行精準化管理,做到對象精準、目標精準、措施精準。

二是用大數據管理扶貧項目和資金。扶貧云采用大數據技術,在現有建檔立卡、項目資金、遍訪等內部數據的基礎上,充分利用民政、衛計、公安、人社、房管等各行業數據、網絡視頻數據及互聯網數據,全面、動態地掌控扶貧項目實施與資金的使用進度情況,保障扶貧項目精準到位、合理開發,保障財政專項扶貧資金安全、有效運行,保障扶貧資金使用效益。

三是用大數據開展貧困監測和評估。通過扶貧云來健全貧困監測指標體系,采用大數據手段采集與貧困人員、扶貧項目等內、外部相關數據,真實、準確、科學、合理的評估貧困地區、貧困人口狀況及扶貧項目效益,為制定科學扶貧政策提供數據支撐。

四是電商對接探索扶貧新路。“黔貨出山,網貨下鄉”。貴州投入巨資加快電子商務平臺建設,探索精準扶貧新路徑,基本實現“三有一能”目標,即市有農村電子商務服務中心、鄉有電子商務服務站、村有電子商務服務點,貧困戶能通過電子商務銷售農產品、購買生產生活資料。據統計,2015年全省實現電子商務交易額1065.79億元,同比增長40.51%。

二、貴州精準扶貧脫貧攻堅工作對我省扶貧工作的啟示

(一)全面落實中央精準扶貧思想是推進精準扶貧工作的基礎

貴州扶貧工作成效顯著,最重要的經驗是省委、省政府認真貫徹習總書記精準扶貧思想,將精準化理念作為扶貧工作的基本理念貫穿于扶貧工作的全過程,實現扶貧工作由“漫灌”到“滴灌”的轉變。因地制宜,實施一村一策、一戶一法,脫貧對象由被動的扶貧政策的接受者、受益者,轉變成為扶貧項目的參與者、建設者甚至監督者。目前,青海省有42個貧困縣(市、區、行委)、1622個建檔立卡貧困村的13萬戶有勞動能力和發展生產意愿的貧困家庭,建檔立卡貧困人口52萬人,貧困面廣,貧困程度深,扶貧工作任務繁重。全省扶貧工作應以“科學治貧、精準扶貧、有效脫貧”為理念,強化措施,精準扶貧。

   (二)加強領導落實責任是做好扶貧開發工作的前提

貴州扶貧工作成效顯著,經驗之一是省委、省政府領導對扶貧工作的高度重視,把扶貧開發工作擺在黨委、政府工作的首要位置,緊緊扭住“黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶”的責任體系,堅持市、縣、鄉、村“四級聯動”,強化組織制度保障,以扶貧開發統領農村工作。我們應借鑒貴州經驗,進一步完善省負總責、市(州)主導、縣(市)抓落實的管理體制。加大地方黨政主要負責同志落實扶貧責任制和省直單位扶貧開發目標責任制考核力度,定期開展扶貧專項督查,督促扶貧工作責任落實。切實加強扶貧機構、隊伍建設,創新完善扶貧開發思路,整合一切資源要素,推動扶貧開發與經濟社會融合發展,真正形成政府、社會、市場協調推進的大扶貧格局。

(三)精準扶貧政策體系兼顧統一性和靈活性

貴州扶貧工作取得實效,關鍵還在于正確處理了精準扶貧中統與分的關系,在扶貧工作中既堅決執行了中央關于扶貧工作的政策,又結合本地實際制定了符合貴州實際的精準扶貧政策。扶貧工作的實際開展過程中,因省、市、縣、鄉、村,直至農戶,每一貧困戶貧困原因、程度、特點,脫貧的稟賦、資源以及返貧的可能性等都不盡相同,不能各地都依照完全相同的扶貧辦法,應當允許和鼓勵各級、各地扶貧單位因地制宜、因人定策,靈活開展個性化扶貧工作。我省作為一個集西部欠發達地區、高原地區、民族地區和特困地區于一身的省份,在產業扶貧上,應依托全省“四區兩帶一線”區域發展戰略和“三區一帶”農牧業發展格局,堅持因人因地分類施策,立足貧困地區資源優勢,宜農則農、宜牧則牧、宜林則林、宜商則商、宜游則游,支持貧困村和貧困人口發展特色產業,實現就地就近脫貧。在產業選擇上,應在充分尊重貧困群眾自主選擇產業權利的基礎上,支持發展農區畜牧業、設施農業、中藏藥材、生態畜牧業、農畜產品加工、飼草產業、民族文化、商貿物流、鄉村旅游、光伏扶貧、拉面經濟等重點特色產業。在產業布局上,按照東部特色種養高效發展示范區、環湖農牧交錯循環發展先行區、青南生態有機畜牧業保護發展區和沿黃冷水魚養殖適度開發帶的“三區一帶”農牧業發展新格局,結合當地產業資源制定閑余產業發展規劃,加快一二三產業融合發展。

四)建好精準扶貧體制機制,打造扶貧開發工作有序格局

在扶貧機制的設置上,貴州畢節市建立的“十子”機制應是一個典型:通過建立瞄靶子,建識別機制;梳辮子,建分類機制;結對子,建駐村機制;理路子,建規劃機制;想法子,建幫扶機制;找票子,建配置機制;甩膀子,建動力機制;強班子,建引領機制;湊份子,建聯動機制;造冊子,建管理機制,有力推動了精準扶貧。就青海扶貧工作來看,應按照“十三五”規劃的工作要求,逐步增加財政扶貧投入,建立以專項和行業扶貧資金為主導,金融扶貧資金和對口援青資金為補充,社會扶貧資金、新的扶貧資金來源渠道相互融合的投入機制;建立完善考核、激勵機制,量化各行業部門扶貧責任考核;建立精準評估機制,制定整體脫貧驗收辦法,實行扶貧對象申報審批和扶貧資金公示制度,實行動態監測;整合部門扶貧工作資源,使行業部門專項規劃與扶貧規劃有效銜接,落實行業部門在扶貧攻堅中承擔的目標、任務和責任;完善社會力量、各種市場主體參與扶貧開發優惠政策,鼓勵社會各界參與扶貧,積極開展扶貧志愿者工作,著力構建政府、市場、社會協同推進的扶貧開發格局。

(五)找準“貧”根尋對“困”源,用大數據+互聯網提高扶貧效率

貴州通過健全扶貧信息系統,注重扶貧主體與客體的“供需對接”,提高了扶貧工作的預見性與準確性。通過開展社會經濟調查、建立數據交易和整合平臺和推進數據建模、分析等增值服務,把握貧困人群發展意愿,明晰貧困區域發展要素資源稟賦差異,清晰測量已有生產發展資源利用效率。貴州的實踐說明:在全社會共同參與扶貧攻堅的歷史大潮中,電商扶貧作為創新性的扶貧實踐必定將肩負起扶貧重任,在精準扶貧實踐中發揮重要作用。青海省應建立精準扶貧大數據庫,實現扶貧對象動態化管理、扶貧資源精準化配置和扶貧項目資金的管理,保障扶貧項目精準到位、合理開發,財政專項扶貧資金安全、有效地運行;把電商扶貧列為精準扶貧工程,在全省范圍內選擇有上網技術條件、有產業開發基礎、有村站點、有物流條件、有積極性的貧困村,開展電子商務扶貧試點;積極探索電子商務與特色富民產業融合發展的路徑,將貧困村、貧困戶生產的產品直接銷售到網絡終端市場,提升貧困戶利用電商創業、就業的能力素質。

(六)創新利益鏈接機制,強化扶貧風險防控

在“資源變資本、資金變股金、農民變股民”的“三變”改革中,貴州各地把龍頭企業、大戶、園區、專業合作社、農民設計成利益共同體,推行“991”股份制模式(即農戶占股90%、公司占股9%、村集體占股1%),大力培育“三變”改革的承接主體,建立利益鏈接機制,通過購買保險、繳納保證金等形式強化風險防控,最大限度地保證貧困戶獲得較好的收益。我省目前也在探索資產收益扶貧,在股權量化改革、合作社成立、發展支柱產業等頂層設計過程中,可借鑒貴州經驗,通過購買保險、繳納保證金、派駐專人監管等形式強化風險防控,保證扶貧資金、貧困戶的根本利益。建立農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”新型農村合作模式,整合農村供應鏈、產業鏈、價值鏈,形成“民主管理、責任共擔、互促共贏”的“三農”發展體制機制。可探索將扶貧資金通過量化折股的方式配置給貧困戶,入股生產經營組織。支持農牧民合作社和其他經營主體通過土地、草場等托管、牲畜托養和吸收農牧民土地、草場經營權入股等方式帶動貧困戶增收。 

(撰寫:調研部)

2016-10-18


 
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